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Le droit de propriété, moyen pour sortir de la pauvreté et de la guerre

Revue électronique du département d’État U.S. - Gouvernance et croissance

D 5 février 2010     H 05:45     A Hernando de Soto     C 0 messages


> Voir en ligne : Bureau des programmes d’information internationale du département d’Etat U.S.

> Hernando de Soto, économiste péruvien, auteur du Mystère du capital (Flammarion 2005,) est le cofondateur et le président de l’Institut pour la liberté et la démocratie (ILD). Cet organisme à but non lucratif, qui a son siège à Lima, aide les chefs d’État de pays en développement ou de l’ancienne Union soviétique à créer des économies de marché intégratives en modifiant leur droit de propriété et leur droit commercial.


La mondialisation a accru la prospérité de par le monde. Pourtant, dans les pays en développement, des milliards d’être humains restent enlisés dans la pauvreté, proies faciles pour les agitateurs sociaux et les recruteurs de terroristes. Selon la Commission pour la démarginalisation des pauvres par le droit, que j’ai coprésidée avec Madeleine Albright, ancienne Secrétaire d’État des États-Unis, les deux tiers de la population mondiale, soit 4 milliards de personnes, ne peuvent apporter la preuve qu’ils possèdent quelque chose, qu’ils ont un emploi ou qu’ils gèrent une entreprise. N’ayant pas de titre juridique prouvant qu’ils possèdent leur maison, leur lopin de terre ou leur entreprise, ils ne peuvent faire fond sur ces actifs et sont forcés de se mouvoir en dehors du cadre prévu par la loi, dans l’économie de l’ombre. Là, ils peuvent créer leurs normes et leurs pratiques, mais celles-ci comportent tant de déficiences qu’il leur est impossible d’améliorer leur existence. L’Institut pour la liberté et la démocratie (l’ILD) qualifie cette situation de « hors-droit ».

Notre mission est d’aider les pays en développement à créer des économies de marché intégratives en permettant à leurs habitants d’utiliser des instruments juridiques leur permettant de se sortir de la pauvreté, eux-mêmes et, avec eux, leur pays : droit juridique de propriété, statuts juridiques d’entreprise pour la division du travail et la prospérité, et mécanismes d’identification leur permettant d’étendre leur marché au-delà du cercle étroit de leur famille et de leurs amis.

Les gouvernements de nombreux pays en développement semblent négliger le fait que près de 80 % de leurs biens immobiliers et de leurs entreprises ne sont pas légalement inscrits dans leurs registres de propriété et se situent donc hors du cadre de la loi. Aux États-Unis, toute parcelle de terre, toute maison, tout véhicule, tout avion, tout brevet, tout manuscrit destiné à un livre ou à un film est enregistré et décrit dans des documents et des bases de données. Cet enregistrement permet d’utiliser ces actifs en garantie, alors qu’une habitation dans un bidonville ou une activité informelle ne peuvent faire l’objet d’une hypothèque pour l’obtention d’un prêt.

En fait, les pauvres détiennent la majorité des biens et des entreprises du monde, soit, selon les estimations de l’ILD, une valeur de quelque dix mille milliards de dollars des États-Unis, qui sont stérilisés tant qu’ils n’ont pas l’existence juridique qui leur permettrait d’être régis et identifiés selon des règles standard. De nombreux pays en développement en sont encore à se demander comment ils pourraient libérer la richesse potentielle enfermée dans leurs économies hors-droit pour qu’elle profite d’abord aux pauvres eux-mêmes et ensuite à la société dans son ensemble.

 


 Puissance du droit de propriété


Les actions des pays du monde en développement pour mettre en place un droit de propriété plus sûr et donner à leurs pauvres un accès plus aisé au moyen juridique d’enregistrer ce qu’ils possèdent permettront de réduire la pauvreté. Celui qui est juridiquement propriétaire dispose d’une garantie à offrir à sa banque et remplit les conditions requises pour l’obtention d’un prêt qui lui permettra de faire construire ou de développer son activité. Propriété, crédit, capital, identité, rien de tout ce sur quoi repose une économie moderne n’est possible sans titres de propriété.

Dans tous les pays où nous avons travaillé, nous avons constaté que si la plupart des gens et des entreprises restent dans l’économie informelle, hors-droit, ce n’est pas parce que ce sont des délinquants, ou que, culturellement, ils ne seraient pas à même de profiter d’une économie de marché, comme certains sociologues l’ont prétendu. La raison du développement des économies souterraines, c’est la difficulté à entrer dans le système juridique existant du fait de coûts bureaucratiques, de réglementations discriminatoires et de lois tout simplement mal faites. La bonne gouvernance ne consiste pas seulement à fournir des services sociaux et à assurer la sécurité ; les gouvernements doivent aussi offrir à leur population un cadre juridique approprié leur permettant d’entrer sur le marché et de faire fructifier leurs avoirs.

Dans de nombreux pays, les pauvres ne peuvent accumuler de capital. Sans droit de propriété clair et sûr, ils ne peuvent investir. Sans document juridique faisant foi, ils ne peuvent utiliser leur maison pour garantir leurs emprunts. Condamnés à vivre dans des bidonvilles et n’ayant rien à perdre, les pauvres sont des proies faciles pour les recruteurs de terroristes qui promettent de protéger leurs biens par la force. Au Pérou, l’ILD a permis la disparition du Sentier lumineux en offrant aux pauvres l’alternative plus sûre de la propriété légale. Le chef du Sentier lumineux de l’époque, Abimael Guzman, a déclaré que cette stratégie avait été conçue pour « détourner les masses de leur objectif historique ». Plus tard, au début des années 90, le chef des opérations de contre-insurrection, Jaime Salinas, devait affirmer que les idées et les activités de l’ILD étaient cruciales pour vaincre le terrorisme.

C’est en pensant à cette réussite que les autorités afghanes et les Équipes provinciales de reconstruction en Afghanistan ainsi que les Équipes de terrain humain en Irak ont demandé à l’ILD de leur fournir des plans pour adapter cette stratégie à leur lutte contre l’insurrection et le trafic de stupéfiants.

 


 Le défi de la mondialisation


La mondialisation est là pour durer, mais elle restera une cible facile pour ses opposants tant que seules les élites seront mondialisées. C’est particulièrement vrai dans le monde en développement et dans les pays qui étaient sous domination soviétique. Toute la question est d’intéresser la majorité des peuples et des entreprises du monde aux échanges internationaux. Pour cela, il faut que les pays en développement permettent à chacun de leurs habitants d’avoir accès aux outils juridiques que les chefs d’entreprise des pays riches tiennent pour acquis : droit de propriété, responsabilité limitée, protection des actifs, hiérarchies dans la gestion des organisations et possibilité d’émettre des actions.

Les dirigeants politiques des pays en développement et des anciennes républiques soviétiques sont très motivés par l’idée de créer des économies de marché intégratives. Trente-cinq chefs d’État ont déjà demandé à l’ILD de les aider et j’en ai rencontré personnellement 32. Depuis la fondation de l’ILD en 1984 et la réussite des réformes du droit de propriété et du droit commercial au Pérou, l’Institut a travaillé dans 20 pays d’Amérique latine, d’Afrique, du Moyen-Orient, d’Asie centrale et de l’ancienne Union soviétique.

La mise en place du cadre institutionnel d’une économie de marché intégrative moderne est un travail difficile, complexe, laborieux, ingrat et pas très prestigieux. Il faut créer un système facile à comprendre et respectant les traditions des populations concernées et leurs modèles territoriaux et commerciaux. Cela dit, dans les réformes juridiques comme dans les autres, tout est affaire d’exécution.

 


 L'effet mondial du programme de réforme institutionnelle de l'ILD


C’est généralement un chef d’État qui nous demande de mettre en ouvre le programme de réforme par étapes de l’ILD. Nous envoyons alors une petite équipe et recrutons sur place des équipes beaucoup plus étoffées que nous formons à notre méthodologie. L’étape décisive consiste en un diagnostic du secteur légal et du secteur hors-droit du pays, ce qui nécessite une étude complète des zones rurales et urbaines afin d’évaluer l’importance de l’économie parallèle du pays. Le rapport résultant de cette étude, lorsque nous le transmettons au chef de l’État demandeur, comporte un descriptif des caractéristiques de l’économie hors-droit, une analyse des raisons pour lesquelles les gens la choisissent et sa valeur en termes de capital immobilisé, non liquide. C’est seulement lorsque l’on dispose de toutes ces informations que l’on peut passer aux phases conception et mise en ouvre de la réforme. Mais à mesure que nous avançons, les gouvernements ont tendance à vouloir reprendre l’affaire en main et à nous écarter, ce qui est sain. Les équipes locales reprennent alors notre travail.

Les pays clients sont souvent très surpris de découvrir l’énormité de la masse de leur économie informelle. Nous leur montrons qu’ils disposent d’un immense potentiel économique et politique dans lequel ils pourront puiser, pour peu qu’ils engagent la réforme institutionnelle. Le soutien du gouvernement est essentiel, notamment pour déjouer l’opposition des élites bureaucratiques et commerciales qui bénéficient du statut quo.

Le meilleur argument en faveur de la réforme du droit de propriété et du droit commercial est sa réussite. Vingt ans après leur lancement dans mon pays, le Pérou, les réformes de l’ILD ont permis de donner une existence légale à 1,7 million de propriétés immobilières urbaines, elles ont facilité la création d’entreprises et amélioré le niveau de vie des pauvres et elles ont nettement accru la classe moyenne. Le PIB a progressé au rythme de 8 % l’an, ces dernières années. Une forte part de cette croissance vient des secteurs de la construction, des mines et des produits agro-industriels destinés à l’exportation. Ces secteurs n’auraient pu se développer s’ils n’avaient pas pu s’appuyer sur un solide droit de propriété du sol et du sous-sol.

Impressionné par nos résultats au Pérou, le gouvernement du Salvador a demandé à l’ILD d’adapter ces réformes à son contexte d’après-guerre civile. Fin 2003, le système de légalisation des biens fonciers conçu par l’ILD a permis à un million de Salvadoriens d’être protégés par un régime de droit et a facilité l’installation pacifique des anciens combattants et des réfugiés sur des terres productives. Aujourd’hui, le système salvadorien enregistre chaque année des prêts hypothécaires représentant une valeur de plus 800 millions de dollars des États-Unis.

En 2004, l’ILD a soumis au gouvernement égyptien le rapport d’une étude financée par l’Agence américaine pour le développement international. Le gouvernement a adopté 14 de nos 20 propositions de réforme pour intégrer l’économie hors-droit dans l’ensemble de l’économie égyptienne. En 2009, Le Rapport sur la pratique des affaires (Doing Business) de la Banque mondiale a classé l’Égypte comme l’un des pays les plus performants sur ce plan.

Aux Philippines, la présidente Gloria Macapagal Arroyo a créé le programme Réforme des actifs urbains, basé sur l’étude menée par l’ILD entre 1999 et 2003. À la fin de son mandat, elle a publié quatre décrets présidentiels et lancé sept programmes sur les titres et les régimes fonciers, sur les hypothèques et sur d’autres points relatifs aux biens fonciers.

En s’appuyant sur les études réalisées par l’ILD en Tanzanie de 2005 à 2007, le gouvernement de ce pays a mis la réforme institutionnelle au centre de son programme MKURABITA. L’influence de l’ILD s’étend à des pays où nous n’avons encore jamais travaillé comme le Ghana, l’Afrique du Sud, la Thaïlande, l’Inde et la Russie. Dans son discours sur l’état de l’Union de 2005, par exemple, Vladimir Poutine, alors président, a annoncé qu’il avait accordé des titres de propriété à quelque 350.000 datchas, sur la base - a expliqué le secrétaire général de la présidence - du Programme de réforme de l’ILD.

Le travail de l’ILD a également influencé les protocoles d’importantes organisations multilatérales. La Pratique des affaires (Doing Business), publication à succès de la Banque mondiale, a été inspirée par l’étude de l’ILD au Pérou. L’an dernier, l’Assemblée générale des Nations unies a voté pour ajouter à son ordre du jour les recommandations de sa Commission pour la démarginalisation des pauvres par le droit.

Les pays développés ne doivent pas oublier, eux non plus, l’importance d’un droit de propriété exhaustif. La crise financière mondiale a été déclenchée en 2008 par un effondrement, aux États-Unis, d’instruments financiers dérivés de prêts hypothécaires de second ordre. Associés avec d’autres prêts hypothécaires, puis découpés, mis en tranches, rhabillés et vendus à des investisseurs du monde entier, ces produits « dérivés » ont été détachés des actifs sous-jacents ; pire, ils n’ont jamais été documentés, normalisés, ni enregistrés de façon qu’on puisse facilement en retracer l’origine - comme en ont l’obligation légale tous les autres titres de propriété qui représentent tout ce que nous possédons, depuis les voitures jusqu’aux maisons en passant par les entreprises et les brevets. Bref, la communauté financière a créé sa propre économie « hors-droit », d’une valeur estimée à 600 mille milliards de dollars, avec des instruments financiers qui n’ont pas encore tous été situés, encore moins éliminés. Ils sont devenus les tristement célèbres « actifs toxiques » qui ont gelé le système mondial du crédit, parce que les banques et les institutions financières ne savaient plus s’ils pouvaient avoir confiance dans leurs contreparties.

Pour les habitants du tiers-monde que nous sommes, la plupart de nos titres de propriété sont « toxiques » : non enregistrés, difficiles à identifier et d’une valeur si opaque que les gens ordinaires ne peuvent s’y fier. Alors que l’économie américaine a déjà recommencé à croître, la plupart de nos entreprises sont confrontées à une restriction chronique du crédit. C’est pourquoi la soumission des marchés émergents à la règle de droit est peut être la mesure la plus importante à prendre pour aider ces pays à sortir de la pauvreté. Il n’est pas possible au XXIe siècle de vaincre la pauvreté et l’exclusion sans un régime de droit de propriété et un cadre juridique pour les entreprises, véritables gages de prospérité.

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